因此，债务人以划拨方式取得的土地使用权原则上不属于债务人财产，在企业破产时，政府可以收回并依法处置。但在实际处置时还必须考虑到一些特殊情况。

2.以划拨土地使用权为标的物设定抵押时对抵押权的认定与处理。根据《城市房地产管理法》《担保法》规定，虽然划拨土地使用权不属于企业财产，但是可以对其设定抵押。我国立法从实用的角度实行土地使用权与其上建筑物一并处理的原则，在对建筑物设定抵押时相应的土地使用权也要一并抵押，依抵押权处分财产时也贯彻相同的一并处理原则。因为土地使用权与其上建筑物的分离处置可能产生不必要的法律纠纷。划拨土地使用权处置所得中的其余部分（尤其是在设置抵押的情况下）则属于债务人财产。《担保法》第五十六条规定：“拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权。”债务人的土地使用权是以出让方式取得的，则构成一项独立财产。以出让方式获得的国有土地使用权是可以交易、流转的土地权利，具有民法上的“财产”意义。按照国有土地使用权出让制度，土地使用者在支付了全部土地使用权出让金后，办理登记，领取土地使用权证，取得土地使用权。依出让方式取得的土地使用权可以转让、继承、出租、抵押或者用于其他经济活动。通过土地出让，不仅使国有土地得到分散利用，而且创制了一种可以自由处分的民法上的财产权利，即土地使用权。土地使用权的价值与其他一般商品的价值不同，一般商品的价值是由商品的投入量决定的，而土地使用权的价值除了取决于土地经营者投资开发外，在很大程度上还取决于周围环境的改善、公用设施的提供、城市经济的发展等因素。管理人可以通过协议、招标和拍卖方式转让债务人的土地使用权。如果债务人的地上建筑物或其他附着物进行了抵押，抵押权人享有该土地使用权的优先受偿权。

（注：以上观点，选自最高人民法院民事审判第二庭编著的《最高人民法院关于企业破产法司法解释理解与适用》一书）