土地使用权出让合同的标的物,即土地使用权出让的客体为土地使用权,不是土地本身,但也并非是所有的土地使用权均可出让。《土地管理法》第二条规定,我国实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制,全民所有即国家所有。与土地所有制相对应,我国目前土地使用权也可分国有土地使用权和集体土地使用权两类。依据法律规定,土地使用权出让制度只是针对国有土地实行的一种土地利用制度,允许出让进行房地产开发的只能是国有土地。对农民集体所有土地的使用权,《土地管理法》第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第八条也明确规定,城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。对城市规划区以外的集体所有土地,依据《土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定,因建设需要占有使用土地的,必须依法申请使用国有土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。据此,城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的,不得出让。这也是从我国土地使用制度改革和保护农业用地的实际情况出发,法律对集体所有土地出让的一种限制性规定。
因此,《国有土地使用权合同解释》调整的国有土地范围为国有建设用地,不包括国有农用地。